新污染物治理進(jìn)展及“十四五”期間和長(zhǎng)期治理思路研究

2022.7.27

　　摘要：隨著工業(yè)快速發(fā)展和各類化學(xué)品的大量生產(chǎn)和使用,一些新污染物對(duì)公眾健康和生態(tài)環(huán)境的危害正逐步顯現(xiàn)。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出"重視新污染物治理"。本文基于現(xiàn)有工作基礎(chǔ),結(jié)合文獻(xiàn)調(diào)研和專家意見(jiàn),梳理新污染物概念與特征,總結(jié)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),分析了我國(guó)管理現(xiàn)狀和問(wèn)題,提出了新污染物防控管理思路和重點(diǎn)。"十四五"期間,建議制定新污染物治理行動(dòng)計(jì)劃,開(kāi)展重點(diǎn)物質(zhì)、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)調(diào)查評(píng)估和精準(zhǔn)管控示范。從長(zhǎng)期來(lái)看,要圍繞頂層設(shè)計(jì)、法律制度、調(diào)查評(píng)估、科技研究、國(guó)際合作等環(huán)節(jié),構(gòu)建化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體系,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力建設(shè)。

　　關(guān)鍵詞：新污染物；新污染物治理；化學(xué)品；化學(xué)物質(zhì)；化學(xué)品管理；“十四五”；

　　“十三五”期間，我國(guó)大氣、水、土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，人民群眾看得見(jiàn)、摸得到的環(huán)境問(wèn)題逐步得到解決，“天藍(lán)水清”正成為現(xiàn)實(shí)。然而，隨著工業(yè)快速發(fā)展和化學(xué)品的大量生產(chǎn)或使用，一些不易察覺(jué)、不易降解、不易代謝、具有多種生物毒性的新污染物，不斷進(jìn)入環(huán)境并逐漸累積，成為新的重大隱患，威脅著人民群眾的身體健康安全。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)明確提出“重視新污染物治理”，表明我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作已逐步從“霧霾”“黑臭”等感官指標(biāo)治理，向隱藏在“天藍(lán)水清”背后的具有更加長(zhǎng)期性、隱蔽性危害的新污染物治理階段發(fā)展。

　　新污染物概念和特征

　　“新污染物”在科學(xué)界和管理界尚無(wú)明確定義，其概念可理解為兩個(gè)層次，一是“污染物”，是指人類活動(dòng)造成的，環(huán)境中存在的，危害生態(tài)環(huán)境或人體健康的物質(zhì)。二是“新”，從不同角度出發(fā)可以有不同理解：從科學(xué)角度理解，普遍認(rèn)為是指新出現(xiàn)或者受關(guān)注較晚的物質(zhì)，即生產(chǎn)、使用歷史相對(duì)較短或發(fā)現(xiàn)危害較晚，更關(guān)注這些物質(zhì)危害作用、遷移轉(zhuǎn)化、綜合毒性減排等關(guān)鍵技術(shù)和科學(xué)問(wèn)題；從管理角度理解，相對(duì)管理體系較為完善的“常規(guī)污染物”而言，“新污染物”主要指尚無(wú)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定或規(guī)定不完善的物質(zhì)。管理界的定義更關(guān)注如何降低和管控風(fēng)險(xiǎn)，保障生態(tài)環(huán)境安全和公眾健康。科學(xué)界的定義比管理界更前沿，管理界的定義比科學(xué)界更實(shí)際。本文的討論從管理角度出發(fā)，將新污染物定義為：新近發(fā)現(xiàn)或被關(guān)注的，對(duì)生態(tài)環(huán)境或人體健康存在危害的，尚未納入管理或者現(xiàn)有管理措施不足以有效防控其風(fēng)險(xiǎn)的污染物。

　　從國(guó)內(nèi)外科學(xué)界、管理界、企業(yè)和公眾界的觀點(diǎn)來(lái)看，近些年的新生態(tài)環(huán)境問(wèn)題包括新生態(tài)問(wèn)題和新污染問(wèn)題兩類（見(jiàn)圖1），新污染物與氮污染、臭氧污染、固體廢物跨境轉(zhuǎn)移等都屬于新污染問(wèn)題。現(xiàn)階段國(guó)際上主要關(guān)注的新污染物包括：內(nèi)分泌干擾物（環(huán)境激素）、全氟化合物等持久性有機(jī)污染物（POPs）和抗生素、微塑料等。內(nèi)分泌干擾物類典型物質(zhì)有鄰苯二甲酸酯、雙酚A、多溴二苯醚等；抗生素類典型物質(zhì)有大類內(nèi)酯、四環(huán)內(nèi)酯、喹諾酮、磺酰亞胺、氯霉素等；典型新型POPs有全氟/多氟化合物、中短鏈氯代烴等；微塑料指直徑小于5毫米的塑料碎片和顆粒。

　　新污染物具有多種生物毒性，體現(xiàn)在器官毒性、神經(jīng)毒性、生殖和發(fā)育毒性、免疫毒性、內(nèi)分泌干擾效應(yīng)、遺傳毒性等多個(gè)方面。比如：環(huán)境內(nèi)分泌干擾物可與人體和野生動(dòng)物的內(nèi)分泌系統(tǒng)發(fā)生交互作用，干擾其雌激素、睪酮、甲狀腺素等正常功能，表現(xiàn)出甲狀腺毒性、生殖毒性、遺傳毒性、子代畸形等。抗生素除對(duì)藻類產(chǎn)生直接毒性破壞水體生態(tài)平衡外，更會(huì)誘導(dǎo)環(huán)境中的微生物產(chǎn)生耐藥性，產(chǎn)生高抗藥性微生物，威脅人類健康。全氟化合物可以穿過(guò)胎盤(pán)屏障，也可通過(guò)母乳傳遞，孕期暴露其中會(huì)對(duì)新生兒的出生身高及體重、肢體發(fā)育和認(rèn)知行為能力等產(chǎn)生影響。微塑料除了本身可能具有刺激免疫等毒性效應(yīng)，作為其他污染物的載體，其作用機(jī)制更為復(fù)雜。同時(shí)，由于新污染物具有較強(qiáng)的環(huán)境持久性和生物累積性，在環(huán)境中即使?jié)舛容^低，也可能具有顯著的環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)，與常規(guī)污染物相比，其危害更為長(zhǎng)期、潛在和隱蔽。

　　新污染物來(lái)源和分布

　　新污染物的主要來(lái)源是化學(xué)物質(zhì)的生產(chǎn)和使用，化學(xué)物質(zhì)的全生命周期均有排放風(fēng)險(xiǎn)（見(jiàn)圖2）。新污染物種類繁多、涉及行業(yè)廣泛，涵蓋工業(yè)生產(chǎn)、生活消費(fèi)、軍事消防等眾多領(lǐng)域和醫(yī)藥、化工、農(nóng)業(yè)種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖、紡織、建筑、塑料加工、汽車、航空航天、電子電氣、消防泡沫、垃圾焚燒等眾多行業(yè)。我國(guó)是化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)、使用大國(guó)，大部分新污染物涉及的化學(xué)物質(zhì)產(chǎn)量和使用量均位于世界前列。

　　研究顯示，新污染物在我國(guó)水體和沉積物、土壤和地下水、空氣中均有分布，在一些水源地、飲用水中也有發(fā)現(xiàn)，在蔬菜、魚(yú)類、蛋類等生物介質(zhì)和血液、尿液、母乳等人體樣本中也被大量檢出。例如，我國(guó)各大水系均受到鄰苯二甲酸酯等內(nèi)分泌干擾物污染，室內(nèi)灰塵中鄰苯二甲酸酯平均濃度遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國(guó)家水平。我國(guó)大部分城市的自來(lái)水含有全氟辛基磺酸（PFOS）和全氟辛酸（PFOA）等全氟化合物，部分城市在女性母乳樣本中檢測(cè)出較高濃度的全氟化合物，部分地區(qū)該類物質(zhì)的攝入量相當(dāng)于歐盟每周耐受量標(biāo)準(zhǔn)值的48倍。

　　新污染物在我國(guó)環(huán)境和生物介質(zhì)中的分布存在共性規(guī)律。一是呈現(xiàn)明顯的區(qū)域聚集性，與工業(yè)化、城市化等人類活動(dòng)程度密切相關(guān)，表現(xiàn)為在京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角等地區(qū)分布更多。二是不同物質(zhì)的重點(diǎn)分布區(qū)域差別較大，與不同行業(yè)類型的分布密切相關(guān)。三是地表水體和地下水介質(zhì)是其重要載體。四是其引起的室內(nèi)空氣、飲用水污染值得關(guān)注。五是生物富集和累積效應(yīng)明顯，各類新污染物在人體中均有測(cè)出。

　　新污染物治理難點(diǎn)

　　新污染物有別于以往管理的常規(guī)污染物，因其自身特性，在防控和管理上存在很多共性挑戰(zhàn)：一是新污染物不易降解、易在生物體內(nèi)累積富集，其危害性短時(shí)間內(nèi)不易顯現(xiàn)，其毒性、遷移、轉(zhuǎn)化機(jī)理研究難度大；二是種類多、數(shù)量大、分布廣，涉及行業(yè)廣泛、產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，但單位產(chǎn)品使用量小，在環(huán)境中含量低、分布分散，隱蔽性強(qiáng)，其生產(chǎn)、使用和環(huán)境污染底數(shù)不易摸清；三是可以遠(yuǎn)距離遷移，其管理需要宏微結(jié)合、粗細(xì)結(jié)合，既要大尺度區(qū)域協(xié)同防控，又要有的放矢，精準(zhǔn)管理；四是部分新污染物是人類新合成的物質(zhì)，具有優(yōu)良的產(chǎn)品特性，其替代品和替代技術(shù)不易研發(fā)；五是部分新污染物是無(wú)意產(chǎn)生的物質(zhì)或代謝產(chǎn)物，生成機(jī)理和減排技術(shù)研究難度大。

　　同時(shí)，新污染物也各具特性，需分類分級(jí)、分階段、分區(qū)域管理：第一，危害程度、暴露程度不同，需識(shí)別優(yōu)先管控物質(zhì)；第二，研究和管控基礎(chǔ)不同，替代和減排技術(shù)發(fā)展水平不同，管控產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)代價(jià)不同，需結(jié)合實(shí)際分階段部署管控；第三，重點(diǎn)分布地區(qū)差別較大，應(yīng)識(shí)別重點(diǎn)管控地區(qū)；第四，相關(guān)重點(diǎn)行業(yè)差異較大，需識(shí)別重點(diǎn)管控行業(yè)；第五，產(chǎn)生環(huán)節(jié)和機(jī)理不同，有些來(lái)自原料和產(chǎn)品的生產(chǎn)或使用，有些來(lái)自工業(yè)過(guò)程中的無(wú)意添加或生成，需識(shí)別重點(diǎn)管控環(huán)節(jié)；第六，在環(huán)境介質(zhì)中的歸趨不盡相同，需識(shí)別重點(diǎn)管控環(huán)境介質(zhì)，完善環(huán)境質(zhì)量管理體系。

　　新污染物治理國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

　　新污染物治理重在源頭，核心是化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)管控和防治。歐盟、美國(guó)、日本、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)化學(xué)物質(zhì)管理起步較早，經(jīng)過(guò)近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，已形成較為成熟和完善的化學(xué)品管理體系。

　　歐盟是當(dāng)前世界上對(duì)化學(xué)物質(zhì)控制和管理體系最為完善的區(qū)域，通過(guò)化學(xué)物質(zhì)管理基本法 — 《關(guān)于化學(xué)品注冊(cè)、評(píng)估、授權(quán)與限制的法規(guī)》（REACH），在歐盟境內(nèi)全面實(shí)施注冊(cè)、評(píng)估、許可和限制制度，要求企業(yè)注冊(cè)了2萬(wàn)多項(xiàng)現(xiàn)有物質(zhì)，其中進(jìn)入高關(guān)注清單的有209項(xiàng)，進(jìn)入授權(quán)清單的有54項(xiàng)，進(jìn)入限制清單的有75項(xiàng)。對(duì)于REACH不適用的化妝品、農(nóng)作物保護(hù)產(chǎn)品、食品添加劑、獸藥、藥品等，將分別參照專項(xiàng)法令進(jìn)行管理。在全過(guò)程管理方面，歐盟有一系列配套法規(guī)對(duì)化學(xué)品生產(chǎn)、上市銷售及使用之外的運(yùn)輸、廢棄物處理處置等其他過(guò)程進(jìn)行管理。

　　美國(guó)以《有毒物質(zhì)控制法案》（TSCA）作為基本法，實(shí)行化學(xué)品的全生命周期管理。在TSCA名錄中收錄了8萬(wàn)多種現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)，通過(guò)化學(xué)物質(zhì)數(shù)據(jù)通報(bào)制度、高風(fēng)險(xiǎn)類物質(zhì)管理制度進(jìn)行管理。同時(shí)，實(shí)施新化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)或進(jìn)口事前申報(bào)等準(zhǔn)入制度。2016年，美國(guó)修訂了TSCA，制定更明晰的“優(yōu)先評(píng)級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理”三步走工作程序，賦予美國(guó)環(huán)境保護(hù)局（EPA）更多權(quán)限，并于同年啟動(dòng)首批高優(yōu)先級(jí)物質(zhì)（10個(gè)）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，于2020年1月起開(kāi)展第二批高優(yōu)先級(jí)物質(zhì)（20個(gè)）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

　　日本化學(xué)物質(zhì)立法起步較早。1973年頒布的《化學(xué)物質(zhì)審查與生產(chǎn)控制法》（CSCL）是世界上第一部管控化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)的法規(guī)，對(duì)新化學(xué)物質(zhì)、現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)、優(yōu)先評(píng)估化學(xué)物質(zhì)、監(jiān)控化學(xué)物質(zhì)、特定化學(xué)物質(zhì)提出了不同的申報(bào)要求。此外，還配套實(shí)施6部關(guān)于普通工業(yè)化學(xué)品的法律、約30部關(guān)于特定用途化學(xué)物質(zhì)的法律、關(guān)于限制化學(xué)物質(zhì)排放和廢棄的法律、關(guān)于保護(hù)消費(fèi)者安全和大氣污染防治的法律，以及近百項(xiàng)政令和省令加以補(bǔ)充，基本覆蓋化學(xué)物質(zhì)生產(chǎn)、使用、排放和廢棄的全過(guò)程。

　　同時(shí)，針對(duì)內(nèi)分泌干擾物、抗生素、新型POPs和微塑料等新污染物，國(guó)際社會(huì)和發(fā)達(dá)國(guó)家近年在評(píng)估、監(jiān)測(cè)、基礎(chǔ)研究等方面開(kāi)展了大量專項(xiàng)行動(dòng)。例如，EPA于1961年成立內(nèi)分泌干擾物篩選和監(jiān)測(cè)顧問(wèn)委員會(huì)并開(kāi)展研究，于2019年3月公布了包括鄰苯二甲酸酯、四溴雙酚A等內(nèi)分泌干擾物的20個(gè)高優(yōu)先級(jí)候選物質(zhì)；歐盟自20世紀(jì)80年代起持續(xù)開(kāi)展空氣污染物遠(yuǎn)程傳播監(jiān)測(cè)合作計(jì)劃（EMEP），1999年制定內(nèi)分泌干擾物戰(zhàn)略計(jì)劃；日本自1998年起開(kāi)始執(zhí)行“關(guān)于環(huán)境內(nèi)分泌干擾物的戰(zhàn)略計(jì)劃”。同時(shí)，各國(guó)逐步出臺(tái)新污染物的各環(huán)節(jié)管控措施，歐盟于2006年宣布所有成員國(guó)全面停止使用促生長(zhǎng)類抗生素，EPA發(fā)布PFOS和PFOA飲用水健康指導(dǎo)，美國(guó)、加拿大出臺(tái)法律法規(guī)禁止生產(chǎn)、進(jìn)口與銷售含塑料微珠的化妝品等。

　　總的來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)值得借鑒的共性經(jīng)驗(yàn)主要為：一是體現(xiàn)基于“風(fēng)險(xiǎn)”的全生命周期理念，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)篩查、分級(jí)評(píng)估，實(shí)施源頭、過(guò)程和末端管理；二是建立較為完善的法規(guī)制度，出臺(tái)基本法并建立配套的新物質(zhì)登記、危害分類、標(biāo)簽及名錄管理、暴露評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、化學(xué)品優(yōu)先測(cè)試評(píng)估、有害物質(zhì)的職業(yè)衛(wèi)生管理、污染物排放與轉(zhuǎn)移登記、事故應(yīng)急響應(yīng)、公眾參與等制度；三是構(gòu)建各層面協(xié)調(diào)機(jī)制，從國(guó)際層面、國(guó)家層面、地方層面和專家層面統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)；四是持續(xù)開(kāi)展評(píng)估與監(jiān)測(cè)；五是重視專項(xiàng)科技和管理能力建設(shè)。

　　我國(guó)新污染物治理現(xiàn)狀和問(wèn)題

　　近年來(lái)，我國(guó)在包括新污染物在內(nèi)的化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理制度、體制機(jī)制、監(jiān)測(cè)與評(píng)估、科學(xué)研究、人才隊(duì)伍建設(shè)等方面取得了一系列進(jìn)展。制定了與新污染物風(fēng)險(xiǎn)防范相關(guān)的一系列法規(guī)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、政策，從生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售、使用、進(jìn)出口等環(huán)節(jié)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范做出了規(guī)定。建立了新物質(zhì)登記制度、嚴(yán)格限制的有毒化學(xué)品進(jìn)出口環(huán)境管理登記制度、優(yōu)先控制化學(xué)物質(zhì)的環(huán)境管控制度、危險(xiǎn)化學(xué)品登記制度、農(nóng)藥管理制度等。構(gòu)建了國(guó)家斯德哥爾摩公約協(xié)調(diào)機(jī)制、危險(xiǎn)化學(xué)品管理協(xié)調(diào)機(jī)制。在有毒有害化學(xué)物質(zhì)淘汰、減排、替代和治理方面，均取得一定進(jìn)展。

　　2001年，國(guó)家“863”項(xiàng)目“環(huán)境內(nèi)分泌干擾物的篩選與控制技術(shù)”立項(xiàng)，標(biāo)志著新污染物風(fēng)險(xiǎn)防范相關(guān)工作的開(kāi)端。同年，我國(guó)簽署《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》。通過(guò)制定產(chǎn)品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，將部分內(nèi)分泌干擾物列入了危險(xiǎn)化學(xué)品名錄、環(huán)保綜合名錄、優(yōu)先控制化學(xué)品名錄，開(kāi)展減排和替代技術(shù)示范等手段，截至2020年，已全面或部分淘汰20余種（類）POPs物質(zhì)，包括部分多溴二苯醚等內(nèi)分泌干擾物和PFOS等全氟化合物。我國(guó)開(kāi)展了POPs履約成效評(píng)估監(jiān)測(cè)，抗生素、全氟化合物、微塑料等飲用水水質(zhì)監(jiān)測(cè)，內(nèi)分泌干擾物生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，新型POPs傳輸機(jī)制評(píng)估等監(jiān)測(cè)和評(píng)估。針對(duì)微塑料，已開(kāi)始開(kāi)展海洋和極地監(jiān)測(cè)，并在2020年最新發(fā)布的限塑令中要求禁止生產(chǎn)和銷售一次性發(fā)泡塑料餐具、一次性塑料棉簽；禁止生產(chǎn)含塑料微珠的日化產(chǎn)品。

　　與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的化學(xué)物質(zhì)管理起步較晚，整體還面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

　　一是風(fēng)險(xiǎn)管理理念體現(xiàn)不足，如從源頭到末端的全生命周期理念，按物質(zhì)、區(qū)域、行業(yè)分級(jí)的優(yōu)先管理理念，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和監(jiān)控理念體現(xiàn)不夠，企業(yè)主體、政府監(jiān)管、公眾參與的社會(huì)共治理念有待加強(qiáng)。二是沒(méi)有國(guó)家層面的化學(xué)物質(zhì)管理單行上位法，缺少法律依據(jù)根本遵循，配套法律法規(guī)不夠完善。三是化學(xué)物質(zhì)管理基本制度不夠健全，缺少成體系的化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理制度，部門(mén)間工作流程和職責(zé)分工不明，部門(mén)內(nèi)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理和環(huán)境質(zhì)量管理銜接不夠，對(duì)地方的化學(xué)物質(zhì)管理缺少考核和激勵(lì)。四是底數(shù)不清，目標(biāo)不明，缺乏開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估必要的生產(chǎn)使用、環(huán)境監(jiān)測(cè)、危害和暴露數(shù)據(jù)。五是科研技術(shù)支撐薄弱。來(lái)源、途徑、機(jī)理不清，毒性、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等基礎(chǔ)研究薄弱，替代、減排、治理技術(shù)研究不足，新監(jiān)測(cè)方法手段應(yīng)用較少。新物質(zhì)識(shí)別較為落后，導(dǎo)致國(guó)際談判和國(guó)內(nèi)工業(yè)行業(yè)發(fā)展易受牽制。監(jiān)管配套的技術(shù)規(guī)范和指南不夠完善。六是化學(xué)物質(zhì)管理能力不足，缺少各層級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制、穩(wěn)定的專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)、財(cái)政資金支持，地方管理能力薄弱。對(duì)于新污染物，雖部分納入優(yōu)先控制物質(zhì)名錄，但未納入環(huán)境質(zhì)量管理體系，在摸清底數(shù)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、識(shí)別重點(diǎn)、技術(shù)支撐等基礎(chǔ)工作方面短板尤為突出，離精準(zhǔn)管控相距尚遠(yuǎn)。

　　我國(guó)新污染物治理基本思路

　　新污染物治理應(yīng)從源頭發(fā)力，針對(duì)有毒有害化學(xué)物質(zhì)實(shí)施全生命周期管理。新污染物來(lái)源于化學(xué)品的生產(chǎn)、使用和消費(fèi)，我國(guó)化學(xué)品種類繁多，各地區(qū)分布和管控基礎(chǔ)條件差異較大，不適宜“攤大餅”“一刀切”。為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、科學(xué)、依法管控，應(yīng)本著基于風(fēng)險(xiǎn)的原則，在實(shí)施科學(xué)合理調(diào)查監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，聚焦環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大的有毒有害物質(zhì)，結(jié)合各物質(zhì)特點(diǎn)和管控條件，分類、分階段、分區(qū)域、分行業(yè)，進(jìn)行從源頭到末端的全生命周期精準(zhǔn)管控。

　　在總結(jié)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、分析國(guó)內(nèi)管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控為主要環(huán)節(jié)的管理框架（見(jiàn)圖3）。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別環(huán)節(jié)，政府根據(jù)調(diào)查收集到的生產(chǎn)使用信息、危害數(shù)據(jù)和環(huán)境介質(zhì)中的濃度數(shù)據(jù)，對(duì)化學(xué)物質(zhì)進(jìn)行綜合篩查，形成優(yōu)先評(píng)估清單，進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)。未納入現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)名錄的新物質(zhì)，直接由企業(yè)作為主體申報(bào)新物質(zhì)登記，由企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估按照技術(shù)規(guī)范進(jìn)行，包含危害識(shí)別、危害表征、暴露評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)表征等環(huán)節(jié)。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，采取不同的淘汰、限制、替代措施等源頭管控措施。確認(rèn)無(wú)不合理風(fēng)險(xiǎn)的新物質(zhì)可獲得無(wú)條件登記許可，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)有物質(zhì)進(jìn)入管控白名單。存在風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)有物質(zhì)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別逐步進(jìn)入優(yōu)先控制名錄，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)可控的物質(zhì)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響評(píng)估的基礎(chǔ)上，分階段、分區(qū)域?qū)嵤┫拗坪凸膭?lì)替代。存在風(fēng)險(xiǎn)且風(fēng)險(xiǎn)可控的新物質(zhì)，獲得有條件許可。風(fēng)險(xiǎn)不可控的物質(zhì)直接進(jìn)入禁止生產(chǎn)、使用、進(jìn)出口名錄。在過(guò)程管理環(huán)節(jié)，結(jié)合行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)替代和減排技術(shù)規(guī)范、市場(chǎng)監(jiān)管、綠色認(rèn)證、分類標(biāo)簽、清潔生產(chǎn)等手段，控制生產(chǎn)、使用、流通、消費(fèi)等過(guò)程中新污染物的排放。在末端管控環(huán)節(jié)，結(jié)合水、大氣、土壤有毒有害污染物名錄，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，污水排放和污水治理標(biāo)準(zhǔn)，廢物和污染地塊無(wú)害化處置標(biāo)準(zhǔn)以及損害賠償?shù)戎贫群褪侄危瑥沫h(huán)境質(zhì)量反向倒逼新污染物的治理。同時(shí)，通過(guò)開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)、信息收集、突發(fā)事件預(yù)警、全過(guò)程監(jiān)管執(zhí)法、公眾反饋線索等，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。

　　結(jié)合我國(guó)管控現(xiàn)狀，建議從長(zhǎng)線、短線上同時(shí)開(kāi)展工作。在長(zhǎng)線上，建體系、打基礎(chǔ)、布網(wǎng)絡(luò)、補(bǔ)短板，構(gòu)建化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效管理體系和機(jī)制，將新污染物治理有機(jī)納入。在短線上，打先鋒、做示范、蹚路子、見(jiàn)成效，建立基本制度，提出重點(diǎn)管控的新污染物和管控措施，在重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展探索和示范性工作，打通源頭、過(guò)程、末端的全生命周期管控路徑，形成跨部門(mén)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立能落地、可實(shí)操的管控方法，為實(shí)現(xiàn)化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效管理起好步。

　　“十四五”期間我國(guó)新污染物治理建議

　　近期來(lái)看，應(yīng)重視新污染物治理，將探索和示范性工作納入“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作。“十四五”期間，采用宏觀微觀結(jié)合、長(zhǎng)線短線結(jié)合、橫向縱向結(jié)合的方式，打通管控路徑，制定行動(dòng)計(jì)劃，構(gòu)建管理體系，形成協(xié)調(diào)機(jī)制，聚焦重點(diǎn)物質(zhì)，做好重點(diǎn)示范，建立實(shí)操方法，為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理起好步。識(shí)別重點(diǎn)地區(qū)、行業(yè)、管控環(huán)節(jié)、環(huán)境介質(zhì)，結(jié)合實(shí)際情況，分階段實(shí)施精準(zhǔn)管控示范。

　　一是明確管理目標(biāo)，制訂行動(dòng)計(jì)劃。確定近期、中期、遠(yuǎn)期管理目標(biāo)，確立新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)篩查、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、分類精準(zhǔn)管控的工作原則，融合化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)管理制度和環(huán)境質(zhì)量管理制度，構(gòu)建新污染物治理各層級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制。制訂行動(dòng)計(jì)劃，確定近期、中期重點(diǎn)工作任務(wù)和方案。

　　二是開(kāi)展調(diào)查評(píng)估，掌握風(fēng)險(xiǎn)狀況。分層次開(kāi)展生產(chǎn)、使用信息調(diào)查和危害篩查，摸清化學(xué)物質(zhì)產(chǎn)量用量和危害底數(shù)。以長(zhǎng)江、黃河、珠江等重點(diǎn)流域和飲用水水源地為重點(diǎn)，重點(diǎn)針對(duì)高危害、國(guó)內(nèi)外高關(guān)注、高產(chǎn)（用）量物質(zhì)，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)和暴露分析，探索大數(shù)據(jù)、高通量篩查等新手段運(yùn)用，建設(shè)相關(guān)信息數(shù)據(jù)庫(kù)。基于調(diào)查和監(jiān)測(cè)結(jié)果，開(kāi)展新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，分析評(píng)價(jià)管控措施的技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響，動(dòng)態(tài)發(fā)布重點(diǎn)管控新污染物清單。

　　三是制定管控措施，實(shí)施精準(zhǔn)管控。針對(duì)重點(diǎn)管控新污染物，實(shí)施“一品一策”。綜合運(yùn)用涵蓋源頭管控、過(guò)程控制、末端治理的全過(guò)程管控措施，綜合考慮工業(yè)化學(xué)品、農(nóng)藥、醫(yī)藥、獸藥、化妝品等各類化學(xué)物質(zhì)，綜合銜接產(chǎn)業(yè)政策、行政許可、排放標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)行政策體系，實(shí)施新污染物全生命周期管理。重視預(yù)防，全面實(shí)施新化學(xué)物質(zhì)登記制度，嚴(yán)控新污染物來(lái)源增量。

　　四是聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，推動(dòng)試點(diǎn)示范。在重點(diǎn)園區(qū)、水體、場(chǎng)地，開(kāi)展先行先試，探索修訂重點(diǎn)行業(yè)、污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)，納入排污許可；開(kāi)展淘汰、替代、廢物處置和污染修復(fù)示范；鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)修訂大氣、室內(nèi)空氣、飲用水等地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

　　五是開(kāi)展能力建設(shè)，夯實(shí)治理基礎(chǔ)。初步建立化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法規(guī)體系，構(gòu)建跨部門(mén)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，制定基本技術(shù)規(guī)范，搭建人才隊(duì)伍和硬件基礎(chǔ)。

　　持續(xù)推動(dòng)新污染物治理體系建設(shè)的建議

　　從長(zhǎng)期來(lái)看，在新污染物精準(zhǔn)治理的示范成果基礎(chǔ)上，將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理理念與環(huán)境質(zhì)量管理體系有機(jī)融合，推動(dòng)我國(guó)化學(xué)物質(zhì)環(huán)境治理體系和能力建設(shè)。新污染物大部分為新化學(xué)物質(zhì)，其治理應(yīng)納入化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，將生態(tài)環(huán)境管理推向科學(xué)化、精準(zhǔn)化、系統(tǒng)化。

　　一是謀劃頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建法規(guī)制度體系。建立化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理基本框架，推動(dòng)制定上位法。建立健全化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估、經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響等評(píng)估制度，化學(xué)物質(zhì)環(huán)境調(diào)查監(jiān)測(cè)、企業(yè)信息數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督等信息數(shù)據(jù)制度，損害賠償、信息公開(kāi)和公眾參與等配套制度。加強(qiáng)與環(huán)評(píng)，排污許可，水、大氣、土壤等生態(tài)環(huán)境部?jī)?nèi)管理制度以及與其他部門(mén)化學(xué)物質(zhì)管理制度的銜接，對(duì)接相關(guān)名錄和標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步完善現(xiàn)有優(yōu)控物質(zhì)篩選制度和新物質(zhì)審核登記制度。

　　二是建立協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)管理能力建設(shè)。建立國(guó)家層面化學(xué)物質(zhì)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)部門(mén)間信息數(shù)據(jù)共享、法律法規(guī)銜接、聯(lián)合執(zhí)法等；建立部門(mén)內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)與水、大氣、土壤、固廢管理體系銜接；建立對(duì)地方的縱向管理機(jī)制，將化學(xué)物質(zhì)管理納入對(duì)地方的考核體系。開(kāi)展部門(mén)間聯(lián)合執(zhí)法培訓(xùn)、基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)管理執(zhí)法人員技術(shù)培訓(xùn)。

　　三是持續(xù)調(diào)查評(píng)估，實(shí)現(xiàn)分層精準(zhǔn)管控。充分開(kāi)展水、大氣、土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)、危害調(diào)查、行業(yè)調(diào)查，摸清底數(shù)，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。持續(xù)推動(dòng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估，識(shí)別重點(diǎn)物質(zhì)、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)介質(zhì)，制定專項(xiàng)戰(zhàn)略計(jì)劃，分階段精準(zhǔn)管控。

　　四是支持科技研究，加強(qiáng)技術(shù)推廣應(yīng)用。推動(dòng)建立國(guó)家和地方科技專項(xiàng)，加快化學(xué)物質(zhì)的監(jiān)測(cè)預(yù)警方法、毒性機(jī)理與替代、減排、治理措施研究以及潛在高關(guān)注物質(zhì)識(shí)別和前沿探索等研究。推動(dòng)編制相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。建立化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理專家委員會(huì)，鼓勵(lì)和培養(yǎng)企業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)。

　　五是重視國(guó)際合作，辯證利用履約機(jī)制。加強(qiáng)化學(xué)物質(zhì)科學(xué)、技術(shù)、管理國(guó)際交流。辯證利用國(guó)際公約履約機(jī)制，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，一方面積極參與和引領(lǐng)全球環(huán)境治理，以外促內(nèi)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)化學(xué)物質(zhì)管理和行業(yè)創(chuàng)新；另一方面謹(jǐn)慎簽署國(guó)際公約，防止技術(shù)壁壘效應(yīng)，掌握行業(yè)發(fā)展主動(dòng)權(quán)。

　　文章來(lái)源：李秋爽,於方,曹國(guó)志,只艷,林民松.新污染物治理進(jìn)展及“十四五”期間和長(zhǎng)期治理思路研究[J].環(huán)境保護(hù),2021,49(10):13-19.DOI:10.14026/j.cnki.0253-9705.2021.10.002.

　　（李秋爽系生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害鑒定評(píng)估研究中心高級(jí)工程師；於方系生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害鑒定評(píng)估研究中心主任，研究員；曹國(guó)志系生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害鑒定評(píng)估研究中心副主任，副研究員；只艷系生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害鑒定評(píng)估研究中心助理研究員；林民松系生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境投資與產(chǎn)業(yè)綜合研究所助理研究員）

化學(xué)物質(zhì)化學(xué)品十四五新污染物

環(huán)境保護(hù)

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